Vinculación económica y tasa reducida del IGV para restaurantes: ¿basta la participación accionaria para perder el beneficio?

La aplicación de beneficios tributarios suele plantear una tensión conocida entre dos objetivos igualmente legítimos. Por un lado, impedir que un régimen excepcional sea utilizado por sujetos que no fueron contemplados por el legislador; por otro, evitar que una interpretación excesivamente formal termine excluyendo precisamente a aquellos contribuyentes cuya situación económica justificó la creación del beneficio.

Esta tensión aparece con particular claridad en la aplicación de la tasa especial del Impuesto General a las Ventas establecida por la Ley N.º 31556 para determinadas micro y pequeñas empresas dedicadas a las actividades de restaurantes, hoteles y alojamientos turísticos.

El problema adquiere especial interés cuando una empresa, considerada individualmente, cumple las condiciones económicas y empresariales exigidas por el régimen, pero uno de sus accionistas participa también, en más del porcentaje establecido por las normas de vinculación, en otras sociedades que desarrollan la misma actividad.

SUNAT ha adoptado sobre esta materia una posición categórica. Mediante el Informe N.º 000037-2024-SUNAT/7T0000 concluyó que una empresa que reúna las características previstas en el artículo 2 de la Ley N.º 31556, pero mantenga vinculación económica con otras empresas o grupos económicos nacionales o extranjeros, queda fuera de su ámbito de aplicación, independientemente de que las empresas vinculadas cumplan o no tales características.

La cuestión que interesa analizar es si la existencia formal de vinculación debe producir necesariamente ese resultado o si, por el contrario, existen razones jurídicas para distinguir entre vinculación accionaria, control empresarial y existencia de una unidad económica.

Un régimen que debe interpretarse a partir de su finalidad

La Ley N.º 31556 no estableció una modificación general del sistema del IGV. Creó un régimen promocional, especial y temporal dirigido a un determinado segmento empresarial. Su propia denominación y, más importante aún, su artículo 1 identifican expresamente la finalidad perseguida: promover la reactivación económica de las micro y pequeñas empresas dedicadas a restaurantes, hoteles y alojamientos turísticos, sectores particularmente afectados por las consecuencias económicas de la pandemia.

Esta finalidad ha sido nuevamente ratificada por el legislador. La Ley N.º 32219, que modificó la Ley N.º 31556 y amplió la vigencia del régimen, mantuvo expresamente como objetivo apoyar la reactivación económica de este segmento empresarial, procurando su supervivencia y evitando el cierre de estas actividades. Para 2026, la tasa especial del IGV continúa siendo de 8 por ciento, mientras que para 2027 se ha previsto una tasa de 12 por ciento.

La identificación de esta finalidad resulta jurídicamente relevante. No significa, ciertamente, que por razones de política económica pueda extenderse un beneficio tributario a sujetos no contemplados por la ley.

La Norma VIII del Título Preliminar del Código Tributario establece claramente que, mediante interpretación, no pueden concederse exoneraciones ni extenderse las disposiciones tributarias a personas o supuestos distintos de los señalados por la ley. Pero, este principio opera también al momento de determinar correctamente el alcance de una exclusión.

En consecuencia, la discusión no consiste en pretender que una empresa excluida por la Ley acceda al régimen mediante una interpretación extensiva. La verdadera cuestión consiste en determinar cuándo debe entenderse que una empresa se encuentra efectivamente comprendida en la exclusión establecida por el legislador.

La diferencia es fundamental.

Vinculación económica no significa necesariamente unidad empresarial

El Decreto Supremo N.º 237-2022-EF, Reglamento de la Ley N.º 31556, desarrolla las condiciones para la aplicación de la tasa especial y establece los parámetros que deben observarse para determinar la existencia de vinculación económica.

La utilización de criterios objetivos de vinculación tiene una explicación perfectamente razonable. El beneficio fue diseñado para micro y pequeñas empresas y, por tanto, debía impedirse que organizaciones empresariales de mayor dimensión fragmentaran jurídicamente sus operaciones para aparecer formalmente como varias pequeñas empresas.

Piénsese en una organización que explota veinte restaurantes. Si el mismo propietario constituyera veinte sociedades, asignando un establecimiento a cada una de ellas, no parecería razonable admitir que cada sociedad invoque aisladamente su dimensión para acceder al beneficio. La pluralidad de personas jurídicas estaría ocultando una realidad económica sustancialmente única.

La regla de vinculación cumple en este supuesto una evidente función antielusiva.

Sin embargo, el razonamiento no necesariamente conduce al mismo resultado cuando existen dos empresas genuinamente independientes que simplemente comparten uno de sus accionistas.

Supongamos que una persona posee el 31 por ciento del capital de dos restaurantes. El 69 por ciento restante de cada sociedad pertenece a personas completamente diferentes. Las empresas poseen establecimientos distintos, administraciones independientes, trabajadores propios, cuentas bancarias separadas, marcas diferentes, proveedores distintos y financiamiento autónomo, y no realizan operaciones entre ellas.

Existe vinculación accionaria conforme al porcentaje establecido. Pero resulta mucho menos evidente afirmar que existe una sola empresa desde el punto de vista económico.

La cuestión se hace todavía más interesante cuando una sociedad pertenece en partes iguales a dos accionistas y uno de ellos participa adicionalmente en otros restaurantes; notese que una participación del 50 por ciento no confiere, por sí misma, control unilateral. Salvo que existan pactos parasocietarios, derechos especiales, acuerdos de sindicación, poderes extraordinarios u otros mecanismos que alteren la relación societaria, el accionista propietario del restante 50 por ciento participa necesariamente en la formación de la voluntad social.

Por ello, participación, vinculación y control son conceptos relacionados, pero jurídicamente no son equivalentes.

La participación accionaria describe una relación patrimonial. La vinculación identifica determinadas relaciones entre sujetos que el ordenamiento considera suficientemente relevantes para atribuirles determinadas consecuencias jurídicas. El control, en cambio, supone la capacidad de determinar o influir decisivamente en las decisiones de una organización.

Convertir automáticamente el primero de estos conceptos en el último requiere una justificación adicional.

El criterio de SUNAT y el problema de convertir el porcentaje en una presunción absoluta

El Informe N.º 000037-2024-SUNAT/7T0000 constituye el principal obstáculo para una interpretación como la propuesta.

La conclusión de SUNAT es expresa: una empresa que cumpla las características establecidas por la Ley N.º 31556, pero tenga vinculación económica con otras empresas o grupos económicos, no se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la Ley, independientemente de que las entidades vinculadas cumplan también tales características.

No debe minimizarse la importancia práctica de esta interpretación. Constituye el criterio institucional de la Administración Tributaria y, por tanto, cualquier contribuyente que adopte una posición diferente debe considerar seriamente el riesgo de observación en una eventual fiscalización.

Pero reconocer ese riesgo no significa aceptar que la interpretación administrativa sea necesariamente la única jurídicamente posible. El informe de SUNAT no posee rango legal ni reglamentario y tampoco constituye jurisprudencia del Tribunal Fiscal. Expresa la interpretación institucional de la Administración y, como cualquier interpretación administrativa, puede ser objeto de discusión dentro de un procedimiento contencioso tributario.

El aspecto que merece mayor análisis consiste en que el criterio administrativo termina atribuyendo a la existencia formal de vinculación un efecto prácticamente absoluto.

Constatado determinado porcentaje de participación, pierden relevancia otras circunstancias que podrían revelar una realidad económica completamente diferente: quién controla efectivamente la empresa, quién adopta las decisiones relevantes, si existe una administración común, si las sociedades comparten trabajadores, activos o financiamiento, si existe traslado de ingresos o gastos entre ellas o, especialmente, si se ha producido algún tipo de fraccionamiento empresarial destinado a obtener artificialmente el beneficio.

La simplicidad del criterio administrativo resulta evidente. También lo es su utilidad para la fiscalización. Pero la facilidad administrativa no debería sustituir necesariamente el análisis de la realidad económica cuando de esa simplificación depende la inclusión o exclusión de un contribuyente del régimen establecido por el legislador.

La Norma VIII del Título Preliminar del Código Tributario adquiere aquí una dimensión adicional. Así como mediante interpretación no puede ampliarse un beneficio a sujetos que la ley no contempló, tampoco debería ampliarse una causal de exclusión hasta alcanzar situaciones que no responden a la razón que justificó su establecimiento.

A esto se agrega el principio constitucional de reserva de ley; el artículo 74 de la Constitución reserva a normas con rango legal los aspectos esenciales de la materia tributaria. El Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que la regulación reglamentaria puede complementar aquello establecido por el legislador, pero no sustituirlo ni regular autónomamente sus elementos esenciales.

Esta consideración debe ser analizada conjuntamente con el artículo 118, inciso 8, de la Constitución, que atribuye al Poder Ejecutivo la potestad de reglamentar las leyes, pero expresamente exige que lo haga sin transgredirlas ni desnaturalizarlas.

Por consiguiente, cuando una disposición reglamentaria admite más de una interpretación jurídicamente posible, parece razonable preferir aquella que resulte compatible con la finalidad y estructura de la ley reglamentada.

De la vinculación formal a la realidad económica

Lo anterior no supone sostener que la personalidad jurídica independiente de cada sociedad sea suficiente para acceder al beneficio. Una posición de esta naturaleza sería igualmente formalista, aunque en sentido contrario.

La existencia de distintas personas jurídicas no puede impedir que SUNAT examine si detrás de ellas existe realmente una sola organización empresarial. Si varias sociedades comparten administración, trabajadores, establecimientos, caja, financiamiento, proveedores o activos; distribuyen artificialmente sus ingresos o gastos; trasladan operaciones entre ellas; utilizan indistintamente los mismos recursos o responden a una dirección económica común, existen razones sustanciales para cuestionar su independencia.

Por ello, el elemento verdaderamente relevante debería ser la autonomía empresarial efectiva.

Una empresa que pretende aplicar la tasa especial debería estar en condiciones de demostrar que posee establecimiento propio, contrata directamente a sus trabajadores, mantiene cuentas bancarias independientes, adquiere sus insumos, celebra sus propios contratos, posee o utiliza legítimamente sus activos, lleva contabilidad independiente, asume directamente sus riesgos empresariales y obtiene sus propios ingresos.

Del mismo modo, debería poder acreditarse que no existe transferencia artificial de ventas, trabajadores, clientes o gastos; caja común; financiamiento sistemático carente de sustancia; facturación cruzada artificial; utilización gratuita de activos; administración común no documentada o cualquier otra circunstancia que revele que las diferentes sociedades funcionan materialmente como establecimientos de una sola empresa.

En una estructura accionaria cincuenta-cincuenta, además, adquiere especial importancia el análisis del gobierno corporativo. El estatuto, las mayorías necesarias para adoptar acuerdos, los poderes, las facultades bancarias, la designación de gerentes y las decisiones relativas a inversiones, endeudamiento o distribución de dividendos pueden demostrar que el accionista que participa simultáneamente en otras sociedades carece de capacidad para controlar unilateralmente la empresa.

La prueba de la autonomía empresarial se convierte así en un elemento fundamental.

No se trataría de ignorar la vinculación, sino de establecer cuál es la realidad económica que existe detrás de ella.

Una interpretación que preserve simultáneamente la finalidad promocional y la regla antielusiva

La discusión revela finalmente una cuestión más amplia acerca de cómo deben interpretarse las restricciones establecidas dentro de los regímenes promocionales.

Una interpretación excesivamente flexible podría permitir que organizaciones empresariales de gran dimensión fragmenten artificialmente sus operaciones para acceder a beneficios concebidos para pequeños contribuyentes. Ese resultado sería incompatible con la Ley N.º 31556.

Pero una interpretación exclusivamente formal puede producir el efecto contrario: excluir a empresas que poseen realmente la dimensión económica que el legislador quiso promover únicamente porque uno de sus accionistas realizó inversiones en otras sociedades.

Una empresa no deja materialmente de ser pequeña porque uno de sus accionistas efectúe otra inversión. Sus ventas no aumentan por esa circunstancia, tampoco sus activos, trabajadores, patrimonio o capacidad económica. Lo determinante debería ser establecer si esa inversión adicional convierte efectivamente a las empresas involucradas en una organización económica común.

Desde esta perspectiva, la vinculación accionaria constituye un elemento relevante e incluso puede justificar una fiscalización más rigurosa, pero no necesariamente debería operar como una presunción absoluta de unidad empresarial.

Esta interpretación permite compatibilizar ambos objetivos de la norma: impedir el fraccionamiento artificial y, simultáneamente, preservar el beneficio para aquellas empresas que efectivamente poseen las características económicas que justificaron su creación.

Reflexión final

El Informe N.º 000037-2024-SUNAT/7T0000 ha optado por una interpretación objetiva y restrictiva de la exclusión por vinculación económica. Desde una perspectiva de administración tributaria, la posición ofrece certeza y facilidad de aplicación. Desde una perspectiva jurídica, sin embargo, queda abierta la discusión acerca de si el porcentaje de participación puede sustituir completamente el examen de la realidad empresarial.

La diferencia resulta especialmente significativa cuando un accionista posee el 50 por ciento de una sociedad y el restante 50 por ciento pertenece a otro inversionista que participa efectivamente en su gobierno. En estas circunstancias, la existencia de inversiones del primer accionista en otros restaurantes no convierte necesariamente a las sociedades en una sola organización empresarial.

La cuestión jurídicamente relevante debería ser otra: ¿la empresa que pretende acogerse al beneficio constituye verdaderamente una micro o pequeña empresa autónoma o representa, en realidad, una división artificial de una organización empresarial de mayor dimensión?

Si existe autonomía patrimonial, societaria, financiera, administrativa y comercial; si el accionista común carece de control unilateral; si los demás accionistas ejercen realmente sus derechos políticos y económicos; y, especialmente, si no existe fraccionamiento de operaciones, existen fundamentos jurídicos importantes para sostener que la sola participación accionaria no debería bastar para desnaturalizar la condición económica de la empresa.

No se propone desconocer la regla de vinculación ni extender por analogía un beneficio tributario. Se propone algo distinto: interpretar el alcance de una causal de exclusión de manera coherente con la finalidad de la ley que la contiene.

Al final, el verdadero debate no consiste en determinar únicamente qué porcentaje posee un accionista, sino en establecer qué realidad empresarial existe detrás de ese porcentaje.